來(lái)源：新京報

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環(huán)保法修訂草案審議；公益訴訟主體擴大到“在設區的市級以上政府民政部門(mén)登記的社會(huì )組織”

昨日，十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議，聽(tīng)取了全國人大法律委員會(huì )副主任委員張鳴起作的關(guān)于環(huán)境保護法修訂草案審議結果的報告。針對環(huán)境保護領(lǐng)域的突出問(wèn)題，修訂草案增加了關(guān)于劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)的規定，完善了關(guān)于行政強制措施、區域限批制度的規定，擴大了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，對大氣污染特別是霧霾治理和應對作出了更有針對性的規定。

1 設環(huán)境日

每年6月5日擬定為環(huán)境日

【草案】

增加環(huán)境日的規定，將聯(lián)合國大會(huì )確定的世界環(huán)境日寫(xiě)入本法，規定每年6月5日為環(huán)境日。增加規定，公民應當采用低碳、節儉的生活方式。

【解讀】

修訂草案對環(huán)境保護宣傳和增強公民環(huán)保意識已作了相應規定，為進(jìn)一步提高公民環(huán)保意識，法律委員會(huì )經(jīng)研究，做出上述建議。

上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王曦表示，這是對基礎性事項做出具體的規定，雖然只是一個(gè)節日，但其目的主要是為了環(huán)保宣傳。

2 應急預警

環(huán)境受污染應及時(shí)公布預警信息

【草案】

關(guān)于大氣污染特別是霧霾的治理和應對，要在跨行政區域的重點(diǎn)區域、流域聯(lián)合防治中實(shí)行統一標準。

國家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用；國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級人民政府應當采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。

縣級以上人民政府建立環(huán)境污染公共預警機制，組織制定預警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預警信息，啟動(dòng)應急措施。

【解讀】

近年來(lái)，我國出現了影響區域廣、持續時(shí)間長(cháng)的霧霾天氣。法律委員會(huì )經(jīng)研究，建議增加上述規定。

中國環(huán)科院副院長(cháng)柴發(fā)合表示，每個(gè)地方的空氣質(zhì)量改進(jìn)有快有慢，但區域必須協(xié)調，統一污染物排放標準。比如，京津冀地區，北京的機動(dòng)車(chē)和燃油執行京V標準，而其他地區卻沒(méi)有，而機動(dòng)車(chē)又是在地區之間流動(dòng)的，這種排放標準應該先統一起來(lái)。

對于工廠(chǎng)等固定排放源，他表示，也應該根據協(xié)商一致的原則，對限制的產(chǎn)業(yè)或污染影響較大的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施統一排放標準，以避免重污染企業(yè)利用環(huán)境標準差異而在區域內部轉移。

全國人大常委會(huì )法工委表示，要求人民政府組織制定預警方案，環(huán)境受到污染可能影響公眾健康和安全的時(shí)候，要依法及時(shí)地公布預警信息，啟動(dòng)預警措施。比如，工廠(chǎng)在某種情況下要停產(chǎn)，某種情況下中小學(xué)要停課，也提供了一定的上位法依據。

3 公益訴訟

提起公益訴訟的主體擴大

【草案】

提起公益訴訟的主體，擴大到在設區的市級以上政府民政部門(mén)登記的相關(guān)社會(huì )組織。

符合規定的社會(huì )組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理；提起訴訟的社會(huì )組織不得通過(guò)訴訟牟取利益。

【解讀】

環(huán)保公益訴訟是本法修改中受到較多關(guān)注的問(wèn)題。第二次審議時(shí)規定，提起公益訴訟的主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )以及在省、自治區、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會(huì )。第三次審議時(shí)，擴大到在國務(wù)院民政部門(mén)登記的相關(guān)社會(huì )組織。

有些委員、代表認為，草案關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的限制比較嚴格，能夠起訴的主體太窄，不利于調動(dòng)公眾監督環(huán)境的積極性。

在常委會(huì )審議和征求意見(jiàn)過(guò)程中，多數意見(jiàn)認為應當進(jìn)一步擴大提起公益訴訟的主體范圍。法律委員會(huì )經(jīng)向民政部進(jìn)一步了解環(huán)保領(lǐng)域的社會(huì )組織基本情況，并與環(huán)保部共同研究，建議做出上述規定。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)常紀文認為，這次公益訴訟條款有了相當大的進(jìn)步，“是*地放開(kāi)了”。

中國環(huán)科院副院長(cháng)柴發(fā)合表示，放開(kāi)公益訴訟，讓更多的公眾參與到環(huán)境權益保障中來(lái)，對杜絕違法行為、保護環(huán)境是很好的事。“草案對政府、企業(yè)、公民的責任都做出了很好的界定。”

4 疾病防控

組織環(huán)境影響公眾健康研究

【草案】

國家鼓勵和組織環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。

【解讀】

全國人大常委會(huì )分組審議時(shí)，呂忠梅等代表提出，環(huán)境污染對人體健康危害很大，當前已進(jìn)入集中爆發(fā)期，立法應關(guān)注環(huán)境與健康問(wèn)題，草案已將保障人體健康作為立法宗旨，國家也專(zhuān)門(mén)出臺了“環(huán)境與健康行動(dòng)計劃”，建議進(jìn)一步完善有關(guān)環(huán)境與健康保護的制度。法律委員會(huì )經(jīng)研究，建議增加上述規定。

5 環(huán)保執法

未環(huán)評便開(kāi)工擬被行政拘留

【草案】

環(huán)境保護主管部門(mén)委托的環(huán)境監察機構，有權對排放污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現場(chǎng)檢查。

草案增加規定，對情節嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留。草案列出了4類(lèi)違法行為，包括目前常見(jiàn)的未進(jìn)行環(huán)評便開(kāi)工建設，未取得排污許可證便排放污染物。此外，偽造監測數據或者惡意違法排污，都可能被行政拘留。

【解讀】

有些委員和環(huán)保部提出，目前在環(huán)保執法一線(xiàn)的主要是地方環(huán)保部門(mén)下設的環(huán)境監察機構，這些機構是事業(yè)單位，法律上沒(méi)有明確其執法權限，導致實(shí)踐中執法不力，建議明確環(huán)境監察機構的法律地位。

草案明確了環(huán)境監察機構的法律地位。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)常紀文表示，以前的環(huán)境監察機構都是事業(yè)編制，編制較少，而現在法律給予其明確地位，說(shuō)明其將具有相對獨立的執法權，不過(guò)，目前環(huán)保監察人員還是沒(méi)有拘留權，但可以通過(guò)移交*實(shí)行行政拘留。

上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王曦表示，此前出現未批先建等違法行為時(shí)，環(huán)保部門(mén)頂多只能實(shí)施罰款，而現在允許行政拘留，意味著(zhù)懲罰力度加大。

中國環(huán)科院副院長(cháng)柴發(fā)合認為，目前環(huán)保執法隊伍有了法律依據，是很大的進(jìn)步，“很多人，不把錢(qián)當成一回事，但可能很害怕限制自由”。不過(guò)，他也表示，一些特別惡意的違法行為，除行政拘留外，還應跟刑法銜接，進(jìn)行刑事拘留。

6 生態(tài)保護

環(huán)境敏感區設生態(tài)保護紅線(xiàn)

【草案】

未完成國家規定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區，應當暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件。

關(guān)于生態(tài)保護紅線(xiàn)，增加規定“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)”。同時(shí)規定，“省級以上人民政府應當組織有關(guān)部門(mén)或委托專(zhuān)業(yè)機構，對環(huán)境狀況進(jìn)行調查、評價(jià)，建立環(huán)境資源承載能力監測預警機制”。

【解讀】

上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王曦認為，這是很重要的條款，明確約束政府行為。

雖然環(huán)保部目前已經(jīng)開(kāi)始了區域限批，但王曦表示，這只是行政手段，剛性不強。“行政機關(guān)可做可不做，可限批也可不限批。”也就是說(shuō)，對于目前很多地方隨意上馬建設項目的情況，環(huán)保部有自由裁量權。

而在法律明文規定之后，他表示，這意味著(zhù)其成了法律責任，“環(huán)保部必須要限批了，如果對環(huán)境違法行為視而不見(jiàn)，那就意味著(zhù)失職，意味著(zhù)違反了新的環(huán)保法”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)常紀文說(shuō)，草案不僅對生態(tài)紅線(xiàn)，也對區域生態(tài)補償做出了規定，這意味著(zhù)以后涉及地方規劃將依法進(jìn)行。而接下來(lái)，在原則性的規定之后，可以做出更具體的規定，如什么樣的情況可以開(kāi)發(fā)，可以開(kāi)發(fā)到什么程度等。

“環(huán)境公益訴訟主體”變化

環(huán)保法，1979年試行，1989年正式誕生。此后的20多年里，環(huán)保工作和經(jīng)濟發(fā)展極其不平衡，要不要修法，成為長(cháng)期爭論話(huà)題。2011年，環(huán)保法正式列入修法計劃。2012年8月開(kāi)始進(jìn)行審議修訂。

2012年8月 一審

“公益訴訟”被刪

全國人大常委會(huì )審議環(huán)保法修正案(草案)。涉及公眾參與的內容，如“公益訴訟”等被刪。草案終征集到1萬(wàn)多條意見(jiàn)，反對和批評聲占了絕大多數。之后，環(huán)保部公開(kāi)了意見(jiàn)函，提出四大主要意見(jiàn)和34條具體建議。

2013年6月 二審

主體為環(huán)保聯(lián)合會(huì )

草案規定，“公益訴訟主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )以及在省、自治區、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會(huì )”。

盡管草根環(huán)保組織被拒之門(mén)外，被斥“倒退”。但它不乏亮點(diǎn)：政府負責、公眾參與等，都是新增內容。

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